Ukryty dług publiczny bardziej jawny

Do niedawna państwo polskie jak większość państw na świecie przyznawało się tylko do części, tej mniejszej, swojego zadłużenia. W tym roku to się zmienia. Urzędy statystyczne państw UE będą corocznie podawać szacunki ukrytego długu publicznego.

Dług publiczny jest księgowany w części memoriałowo (w momencie powstania zobowiązania), a w części kasowo (w momencie regulowania zobowiązania). Memoriałowo ujęte są papiery wartościowe emitowane przez sektor publiczny, takie jak obligacje skarbu państwa oraz kredyty zaciągnięte w bankach. Dlatego ten rodzaj długu, bez względu czy jest płatny za rok, czy za 10 lat, jest uwzględniony w oficjalnej statystyce zadłużenia sektora publicznego.  Natomiast zobowiązania Skarbu Państwa wobec Polaków w postaci przyszłych emerytur są księgowane kasowo, a zatem w budżecie roku w którym zostaną zapłacone.

Ale od tego roku Główny Urząd Statystyczny (GUS) oprócz podawania obliczenia oficjalnego długu publicznego podaje też szacunek ukrytego długu publicznego. Oficjalny dług publiczny wg GUS na koniec 2017 wynosi 50.6% PKB.  Natomiast szacowany ukryty dług publiczny na koniec 2015 wynosi 275%! W bardziej przystępny obrazowaniu: oficjalny dług publiczny wynosi ok. 26 tys. zł na głowę obywatela, a ukryty dług ok. 130 tys. zł.

Oficjalne szacowanie ukrytego długu publicznego to dobra zmiana. Dotychczasowe ujęcie pomijające ukryty dług fałszowało obraz finansów publicznych. Narastające zobowiązania emerytalne nie były widoczne dla polityków i wyborców. Były znane i szacowane przez niektórych ekonomistów (patrz tabela poniżej), ale szacunki te nie miały tej samej rangi i przebicia medialnego jak oficjalne szacunki GUS.

Współczesne państwa nie księgują ukrytego długu publicznego ponieważ historycznie nie było takiej potrzeby. Na początku XX wieku, gdy powstała współczesna metodologia finansów publicznych większość wydatków państwa stanowiły wydatki bieżące, takie jak pensje urzędników, policjantów i wojskowych oraz budowa mostów i dróg.  Wydatki te uchwalano w jednym roku. A finansowano z podatków i wydawano w następnym. W takiej sytuacji księgowość kasowa i memoriałowa dawały podobny i rzetelny obraz sytuacji finansów państwa. Jedynym istotnym wyjątkiem od finansowania bieżących wydatków bieżącymi wpływami były wojny.  Ponadto gdy powstawała obecna metodologia finansów publicznych system świadczeń emerytalnych w związku z wysokim przyrostem naturalnym generował nadwyżki - rosła liczba młodych wypłacających świadczenia pokoleniom swoich dziadków i rodziców.

Ale od połowy XX wieku społeczeństwa się starzeją (jest coraz mniej dzieci w relacji do dorosłych). Na całym świecie politycy nie spieszyli się z szacowaniem ukrytego długu. Po uwzględnieniu całości zobowiązań emerytalnych naturalną i logiczną jest konstatacja, że mamy więcej długu, niż nam się wydaje.

Publikacja szacunków ukrytego długu publicznego w UE wynika z przyjęcia ESA 2010.  ESA 2010 to nowy system rachunków narodowych i regionalnych. Jest europejskim odpowiednikiem SNA 2008 nowego systemu rachunków międzynarodowych uzgadnianego od kilkunastu lat na forum międzynarodowym.  Wypracowanie SNA 2008/ESA 2010 zajęło kilkanaście lat i w zakresie księgowania ukrytego długu emerytalnego stanowi kompromis pomiędzy statystykami i ekonomistami, a politykami.  Politycy i ich doradcy optowali za dalszym unikaniem księgowania zobowiązań emerytalnych. Ekonomiści i statystycy optowali za księgowaniem zobowiązań emerytalnych. Kompromisowo przyjęto, że obliczenia długu emerytalnego nie będą stanowić części rachunków narodowych, lecz będą stanowić tablicę załączaną do rachunków narodowych.

Przepisy wprowadzające ESA 2010 stanowią, że dane o ukrytym zadłużenia za lata 2012-2014 były przekazywane dobrowolnie, a dane za 2015 i lata kolejne będą przekazywane obowiązkowo, ale z dwu letnim opóźnieniem. Dlatego obecnie GUS opublikował szacunek ukrytego długu za 2015.

Ukryty dług publiczny, choć w literaturze ekonomicznej opisywany jest od lat 70-ych, z trudem przebijał się wśród polskich ekonomistów, którzy popularyzowali szereg błędnych opinii na jego temat.  Błędnym jest np. pogląd, że ukryty dług wynikający z zobowiązań emerytalnych jest pojęciem frywolnym i wybiórczym, gdyż "projekcję tego rodzaju można opracować także dla innych pozycji wydatkowych, na przykład dla wydatków na oświatę, wymiar sprawiedliwości itd., ale czy w związku z tym celowe jest mówienie o ukrytym długu szkolnym, długu sądowym,  długu wojskowym" itd.  Dług emerytalny tym się różni się od innych obietnic państwa, że zobowiązania emerytalne stanowią indywidualne świadczenie o znanej wysokości, które każdy obywatel może dochodzić na drodze sądowej, a z których państwo nie może się wycofać bez naruszenia porządku prawnego.  Zobowiązania państwa do utrzymania szkół, wymiaru sprawiedliwości, wojska, czy służby zdrowia nie są zindywidualizowanym świadczeniem o znanej wysokości. Są natomiast obietnicami politycznymi wobec całego społeczeństwa, których nie można dochodzić w sądzie. Sfinansowania tych obietnic państwa można co najwyżej dochodzić na drodze politycznej głosując na partie, które obiecają zwiększenie wydatków na te obietnice. Państwo może zmniejszać wartość tych obietnic jednostronną decyzją polityczną (np. wydłużając kolejki do lekarza czy zatrudniając mniej policjantów lub nauczycieli).

Błędnymi i nieuczciwymi są też argumenty w rodzaju: "dlaczego księgować tylko dług, a nie księgować przyszłych przychodów z podatków, państwo na pewno będzie miało podatki".  Rzetelne i bezpieczne odzwierciedlenie treści ekonomicznej wydarzeń gospodarczych w zapisach księgowych wymaga by zobowiązania księgować w momencie ich powstania, a przychody odzwierciedlać w momencie ich realizacji. Zobowiązania są znane co do sumy i terminu płatności w momencie ich powstania. Natomiast przyszłe przychody są niepewne co do sumy i terminu ich wpływu. Oczywiście nie zaszkodzi by prognozować długoterminowo całość przychodów, kosztów jak też wynikających z nich zobowiązań i należności państwa. Ale przyszłe przychody nie "niwelują" obecnych zobowiązań, nawet jeśli te zobowiązania regulowane będę dopiero w odległej przyszłości.

Obecnie Eurostat na swoich stronach zaczyna udostępniać szacunki zadłużenia ukrytego dla szeregu państw. Do końca roku powinien je udostępnić dla wszystkich państw. Wtedy po raz pierwszy w historii poznamy oficjalne szacunki, dokonane według jednolitej metodologii, dla większej grupy państw. Oczekuję, że wniosek dla nas będzie zły i dobry.  Zły, bo istnienie ukrytego długu publicznego oznacza, że jesteśmy bardziej zadłużeni niż wynika to tylko z oficjalnego długu publicznego. A dobry, bo nasz ukryty dług publiczny będzie znacznie niższy niż dla wielu państw zachodniej Europy. W Niemczech według wstępnych informacji ukryty dług publiczny jest szacowany na 291% PKB, a w Belgii nawet na 379% PKB.